Studierende, die sich an propalästinensischen Protesten an Hochschulen beteiligen, können sich grundsätzlich auf die Meinungs- und Versammlungsfreiheit berufen. „Wird beispielsweise eine Demonstration auf einer universitären Außenfläche frühzeitig bei der Versammlungsbehörde angezeigt und sind keine allzu großen Störungen zu erwarten, muss die Hochschulleitung diese Personen grundsätzlich gewähren lassen“, sagt Markus Ogorek, Direktor des Instituts für Öffentliches Recht und Verwaltungslehre der Universität zu Köln, im Gespräch mit Table.Briefings.
Etwas anderes gelte bei Besetzungen – insbesondere in Innenräumen –, durch die der Universitätsbetrieb „teils enorm und mit dieser Intention blockiert“werde. „Hier darf die Universität die Grundrechte der Demonstrierenden weniger stark gewichten und ist deshalb befugt, auch Hausverbote auszusprechen“, sagt Ogorek. Werde diesen nicht gefolgt und teile die Versammlungsbehörde die Auffassung der Hochschulleitung, könne die Polizei im Wege der Amtshilfe als ultima ratio auch zur Räumung herangezogen werden.
Nicht jede Störung auf dem Campus rechtfertigt hausrechtliche Maßnahmen
Bundesbildungsministerin Bettina Stark-Watzinger weise demnach zu Recht darauf hin, dass auch den Hochschulleitungen das Hausrecht zusteht, um den geordneten Betrieb sicherzustellen. „Sie sind teilweise sogar verpflichtet, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen – etwa dann, wenn ansonsten die gegenüber der Universität bestehenden Grundrechte von Professorinnen und Professoren oder auch von Studierenden über Gebühr eingeschränkt werden.“
Allerdings rechtfertige nicht jede Störung auf dem Campus hausrechtliche Maßnahmen. Als öffentlich-rechtliche Einrichtungen seien die staatlichen Universitäten grundrechtsgebunden, müssen also grundsätzlich die Ausübung des Versammlungsrechts auf ihrem Gelände zulassen. „Anders als Private, die nur in Ausnahmefällen hierzu verpflichtet werden können, dürfen die Universitäten Proteste lediglich dann abweisen beziehungsweise beenden, wenn eine Abwägung ergibt, dass die Grundrechte der Betroffenen weniger schwer wiegen als die Beeinträchtigung des Universitätsbetriebs“, sagt Juraprofessor Ogorek.
Hochschulleitungen müssen sich nicht alles gefallen lassen
Aus seiner Sicht handelt es sich bei den propalästinensischen Protesten nicht selten um bewusste Störaktionen, die teils ausdrücklich Veranstaltungen von Trägern der Wissenschaftsfreiheit innerhalb der Universitäten blockieren wollen. „Das muss sich eine Hochschulleitung nicht gefallen lassen – und hier kann sie Hausverbote gegebenenfalls auch durch eigene oder polizeiliche Kräfte konsequent durchsetzen.“
Entscheidend sei es, genau hinzuschauen – also ob die Proteste versammlungsrechtlich angezeigt wurden, ob eventuelle Auflagen befolgt wurden und ob sie mit einer Beeinträchtigung des Universitätsbetriebs einhergehen. „Erst wenn diese Fragen geklärt wurden, lässt sich im Einzelfall beantworten, ob hausrechtliche Maßnahmen zulässig oder sogar geboten sind.“
Antisemitische Aussagen von zulässigen Aussagen abzugrenzen, ist nicht leicht
Die Regierung des Staates Israel und ihre Politik zu kritisieren, sei von der Meinungsfreiheit umfasst, und zwar auch dann, wenn die Kritik in scharfen Worten erfolge. „Der Begriff ,Israelkritik‘ taugt aus meiner Sicht aber nicht zur Abgrenzung – denn teils verstehen Menschen darunter eine Ablehnung des jüdischen Staates in seiner Gänze, die den dort lebenden Menschen faktisch ihr Existenzrecht abspricht“, sagt Ogorek. Unzulässig sei es ferner, antisemitische Ressentiments zu schüren, bei denen die Politik der israelischen Regierung gleichsam als Projektionsfläche herhalten müsse.
Die Abgrenzung im Einzelfall falle naturgemäß nicht leicht, wie die Parole „from the river to the sea“ zeige. „Wer diesen Ausruf verwendet, wird im Regelfall eine Vernichtung Israels fordern wollen, zumal sie auch in der Verfügung des Bundesinnenministeriums zum Verbot der Hamasausdrücklich als deren Kennzeichen aufgeführt ist.“ Doch grundrechtlich sei die für den Betroffenen günstigste Auslegung anzuwenden. Nur deshalb kämen einige Gerichte zu dem Schluss, die Parole sei gerade noch erlaubt. Ogorek: „Die Hochschulleitungen stehen bei Protestaktionen, die seitens der Veranstalter nicht versammlungsrechtlich angezeigt wurden, vor schwierigen Abwägungsfragen. Genau dafür gibt es im Zweifel aber den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz.“
Kritik am offenen Brief der Berliner Hochschullehrenden
Der Argumentation des offenen Briefs von Berliner Hochschullehrenden, die Polizeieinsätze an ihren Universitäten gegen Protestierende kritisieren und sich dabei auf die Versammlungs- und Meinungsfreiheit berufen, will der Kölner Verwaltungsrechtler nicht folgen. „Unterzeichner des offenen Briefs haben in den Medien vor allem mit der historischen Entwicklung argumentiert – dass also Besetzungen in Ordnung seien, weil es sie namentlich zu Zeiten der Studentenproteste in den 60er- und 70-er Jahren ebenfalls gegeben habe.“ Das halte er für ein schwaches Argument. „Und es verfängt rechtlich auch nicht.“
Die Universitäten seien keine menschenleeren Orte, sondern dort entfalteten Trägerinnen und Träger der Wissenschaftsfreiheit jeden Tag eine Vielzahl von Aktivitäten. „Wenn eine Besetzung dazu führt, dass bestimmte Gäste nicht mehr empfangen oder Inhalte gelehrt werden können, ist das eine starke Beeinträchtigung der Wissenschaftsfreiheit – und die Hochschulleitung sind unter Umständen sogar zum Einschreiten verpflichtet.“
Die „politische Zuspitzung“, dass die Unterzeichner nicht mehr auf dem Boden des Grundgesetzes stehen, teilt Ogorek jedoch nicht. „Es gibt sicherlich vieles, was an dem offenen Brief zu kritisieren ist. Aber gerade für Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sieht das Grundgesetz einen breiten Meinungskorridor vor, dessen Grenzen ich im Brief nicht überschritten sehe.“
Das komplette Interview mit Markus Ogorek, in dem er auch darauf eingeht, inwieweit sich Hochschulleitungen an ministerielle Weisungen zu halten haben, lesen Sie hier:
Seit dem Beginn des Gaza-Kriegs im vergangenen Oktober häufen sich propalästinensische Proteste und Aktionen an Hochschulen. Ist dort hinsichtlich der gesetzlichen Grundlagen mehr zu beachten als die grundgesetzlich geschützte Versammlungs- und Meinungsfreiheit?
Grundrechte wie die Meinungs- und Versammlungsfreiheit stehen selbstverständlich auch Studierenden zur Seite. Daneben können sie sich darauf berufen, Mitglieder ihrer Universität zu sein. Sie können daher auf vielfältige Weise an der hochschulischen Meinungsbildung mitwirken, etwa innerhalb des Allgemeinen Studierendenausschusses oder in entsprechenden Interessensgruppen. Klassische Proteste, wie sie seit dem vergangenen Oktober vielfältig zu beobachten sind, gehören allerdings nicht zu diesen hochschulrechtlichen Instrumenten zur Willensbildung – und lassen sich daher nur über das klassische Versammlungsrecht und die grundgesetzlich verbriefte Meinungsfreiheit absichern.
Bundesministerin Stark-Watzinger appelliert immer wieder an Hochschulleitungen, von ihrem Hausrecht Gebrauch zu machen. Ist das so einfach, wie es klingt?
Die Bundesbildungsministerin weist zu Recht darauf hin, dass auch den Hochschulleitungen das Hausrecht zusteht, um den geordneten Betrieb sicherzustellen. Sie sind teilweise sogar verpflichtet, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen – etwa dann, wenn ansonsten die gegenüber der Universität bestehenden Grundrechte von Professorinnen und Professoren oder auch von Studierenden über Gebühr eingeschränkt werden. Nicht jede Störung auf dem Campus rechtfertigt allerdings hausrechtliche Maßnahmen. Denn als öffentlich-rechtliche Einrichtungen sind die staatlichen Universitäten auch ansonsten grundrechtsgebunden, müssen also wie eine Stadt oder ein Landkreis grundsätzlich die Ausübung des Versammlungsrechts auf ihrem Gelände zulassen. Anders als Private, die nur in Ausnahmefällen hierzu verpflichtet werden können, dürfen die Universitäten Proteste lediglich dann abweisen bzw. beenden, wenn eine Abwägung ergibt, dass die Grundrechte der Betroffenen weniger schwer wiegen als die Beeinträchtigung des Universitätsbetriebs.
Demos, Hörsaalbesetzungen, Camps auf Universitätsgelände: Was sind juristische Gründe dafür, dass Universitätsleitungen oder Polizei eingreifen?
Wird beispielsweise eine Demonstration auf einer universitären Außenfläche frühzeitig bei der Versammlungsbehörde angezeigt und sind keine allzu großen Störungen zu erwarten, muss die Hochschulleitung diese Personen grundsätzlich gewähren lassen. Etwas anderes gilt natürlich bei Besetzungen – insbesondere in Innenräumen –, durch die der Universitätsbetrieb teils enorm und mit dieser Intention blockiert wird. Hier darf die Universität die Grundrechte der Demonstrierenden weniger stark gewichten und ist deshalb befugt, auch Hausverbote auszusprechen. Wird diesen nicht gefolgt und teilt die Versammlungsbehörde die Auffassung der Hochschulleitung, kann die Polizei im Wege der Amtshilfe als ultima ratio auch zur Räumung herangezogen werden.
Wie viel müssen Universitäten aushalten?
Aus meiner Sicht haben wir es bei den propalästinensischen Protesten nicht selten mit bewussten Störaktionen zu tun, die teils ausdrücklich Veranstaltungen von Trägern der Wissenschaftsfreiheit innerhalb der Universitäten blockieren wollen. Das muss sich eine Hochschulleitung nicht gefallen lassen – und hier kann sie Hausverbote ggf. auch durch eigene oder polizeiliche Kräfte konsequent durchsetzen. Entscheidend ist es, genau hinzuschauen: Sind die Proteste versammlungsrechtlich angezeigt worden? Werden eventuelle Auflagen befolgt? Mit welch großer Beeinträchtigung des Universitätsbetriebs gehen die Proteste einher – vielleicht auch nur mittelbar, indem durch aggressives Verhalten jüdische Studierende eingeschüchtert werden? Erst wenn diese Fragen geklärt wurden, lässt sich im Einzelfall beantworten, ob hausrechtliche Maßnahmen zulässig oder sogar geboten sind.
Und lässt sich in diesem Zusammenhang immer klar sagen, welche Handlungen oder Aussagen antisemitisch sind und welche nicht - Israelkritik zum Beispiel?
„Israelkritik“ ist ganz sicher nicht per se verboten. Die Regierung des Staates Israel und ihre Politik zu kritisieren, ist von der Meinungsfreiheit umfasst, und zwar auch dann, wenn die Kritik in scharfen Worten erfolgt. Der Begriff „Israelkritik“ taugt aus meiner Sicht aber nicht zur Abgrenzung – denn teils verstehen Menschen darunter eine Ablehnung des jüdischen Staates in seiner Gänze, die den dort lebenden Menschen faktisch ihr Existenzrecht abspricht. Das ist ebenso unzulässig wie antisemitische Ressentiments zu schüren, bei denen die Politik der israelischen Regierung gleichsam als Projektionsfläche herhalten muss.
Die Abgrenzung im Einzelfall fällt naturgemäß nicht leicht, wie wir aktuell beispielhaft an der Parole „from the river to the sea“ feststellen können. Wer diesen Ausruf verwendet, wird im Regelfall eine Vernichtung Israels fordern wollen, zumal sie auch in der Verfügung des Bundesinnenministeriums zum Verbot der „Hamas“ ausdrücklich als deren Kennzeichen aufgeführt ist. Doch grundrechtlich ist die für den Betroffenen günstigste Auslegung anzuwenden; nur deshalb kommen einige Gerichte zum Schluss, die Parole sei gerade noch erlaubt. Die Hochschulleitungen stehen insbesondere bei Protestaktionen, die seitens der Veranstalter nicht versammlungsrechtlich angezeigt wurden und somit auch nicht von den entsprechenden Behörden betreut werden, vor schwierigen Abwägungsfragen. Genau dafür gibt es im Zweifel aber den verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutz.
Kann ein Landesministerium Hochschulleitungen anweisen, Demos oder andere Protestaktionen zu verbieten oder aufzulösen?
Grundsätzlich nicht, denn die Hochschulen haben zunächst das Recht zur eigenen Organisation. Sie unterliegen nicht der Fach-, sondern einer bloßen Rechtsaufsicht des jeweiligen Landes. Vorstellbar ist eine ministerielle Weisung vor diesem Hintergund nur, wenn der Universität kein eigenes Ermessen mehr bleibt. Dies wäre allenfalls dann vorstellbar, wenn Hochschulen flächendeckend und über viele Wochen so besetzt oder gestört würden, dass der Lehr- und Forschungsbetrieb zum Erliegen kommt. Derartige Szenarien dürften freilich theoretischer Natur sein. In der Praxis besteht in den Landes-Wissenschaftsministerien ohnehin eine Kultur großer Zurückhaltung, sodass allenfalls ein Bericht erbeten oder der informelle Dialog gesucht wird. Eine Einmischung der Politik mit staatlichen Eingriffsinstrumenten in die Autonomie von Hochschulleitungen liegt aus meiner Sicht derzeit wirklich fern.
Die Berliner Hochschullehrenden mahnen in ihrem offenen Brief das Recht auf friedlichen Protest an, „das auch die Besetzung von Uni-Gelände einschließt“. Sie berufen sich dabei auf die Versammlungs- und Meinungsfreiheit. Ist das richtig argumentiert?
Diese These greift jedenfalls deutlich zu kurz. Unterzeichner des offenen Briefs haben in den Medien vor allem mit der historischen Entwicklung argumentiert – dass also Besetzungen in Ordnung seien, weil es sie namentlich zu Zeiten der Studentenproteste in den 60er- und 70er-Jahren ebenfalls gegeben habe. Das halte ich für ein ziemlich schwaches Argument, und es verfängt rechtlich auch nicht. Die Universitäten sind ja keine menschenleeren Orte, sondern dort entfalten Trägerinnen und Träger der Wissenschaftsfreiheit jeden Tag eine Vielzahl von Aktivitäten. Wenn eine Besetzung dazu führt, dass bestimmte Gäste nicht mehr empfangen oder Inhalte gelehrt werden können, ist das eine starke Beeinträchtigung der Wissenschaftsfreiheit – und die Hochschulleitung sind unter Umständen sogar zum Einschreiten verpflichtet. Gleiches gilt, wenn jüdische oder vielleicht auch politisch anders gesinnte Studierende nicht mehr in Gebäude und Hörsäle gelassen werden: Hier nehmen sich Protestierende auf Kosten anderer Menschen Raum, der ihnen so schlichtweg nicht zusteht.
Als Hochschullehrer glaube ich darüber hinaus, dass Besetzungen kein tunliches Mittel der Auseinandersetzung sind. Es gibt an den Universitäten unendlich viele Möglichkeiten, sich politisch zu engagieren und inhaltlich Kritik zu üben, ohne den Rahmen des geordneten Miteinanders zu verlassen. Dazu gehört auch, eine angezeigte Demonstration an der Universität durchzuführen. Wer sich als Störerin oder Störer hingegen für Besetzungen entscheidet oder Veranstaltungen „sprengen“ will, darf sich aus meiner Sicht nicht wundern, wenn Hochschulleitungen sich dies nicht gefallen lassen. Unsere Aufgabe als Hochschullehrerinnen und -lehrer ist es, Diskursräume zu schaffen und diese dann auch zu schützen.
Das Netzwerk Wissenschaftsfreiheit erachtet Besetzung von Uni-Gelände als nicht zulässig. Universitärer Protest sollte „friedlich, gewaltlos und nicht störend oder behindernd artikuliert werden“, teilte es kürzlich mit. Ist das eine überzogene Erwartung?
Diese Forderung ist in Teilen sogar selbstverständlich, denn die Friedlichkeit und Gewaltlosigkeit von Versammlungen schreibt das Grundgesetz ausdrücklich vor. Zu weit geht es aus meiner Sicht hingegen, wenn Protestgeschehen „nicht störend“ sein soll, denn auf eine gewisse Wahrnehmbarkeit ist die Versammlungsfreiheit gerade ausgerichtet. Die mit der Demonstration verbundene politische Botschaft soll durch die physische Präsenz wesentlich untermauert werden.
Das Versammlungsrecht anerkennt allerdings, dass diese Präsenz Schranken hat. So können, wie geschildert, bei erheblicher Beeinträchtigung des Universitätsbetriebs eine bestimmte Örtlichkeit als Versammlungsort abgelehnt und in sonstiger Weise Auflagen erteilt werden. Denkbar ist beispielsweise, eine geplante Versammlung innerhalb eines Hörsaals aufgrund dessen Belegung durch Lehrende auf den Vorplatz der Universität zu verlagern. Versammlungsbehörde und Hochschulleitung müssem Hand in Hand dafür sorgen, dass Störungen in einem angemessenen Verhältnis bleiben. Da gibt es derzeit eine Menge zu tun.
In der Debatte über den offenen Brief wurde insinuiert, die Unterzeichner stünden nicht auf dem Boden des Grundgesetzes. Sehen Sie dafür Hinweise?
Diese politische Zuspitzung würde ich persönlich so nicht teilen. Es gibt sicherlich vieles, was an dem offenen Brief zu kritisieren ist und aus Politik, Medien sowie Wissenschaft zu Recht kritisiert wurde. So sprechen die Unterzeichner das Leid im Gazastreifen an, klammern den 7. Oktober hingegen de facto aus. Oder sie halten Hochschulleitungen vor, ihre Studierenden der „Polizeigewalt auszuliefern“, obwohl jene nur auf rechtsstaatlichem Wege Amtshilfe angefordert haben. Aber gerade für Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler sieht das Grundgesetz einen breiten Meinungskorridor vor, dessen Grenzen ich im Brief nicht überschritten sehe. Das Schreiben verzichtet ja ausdrücklich auf die explizite Billigung von Gewalt und enthält auch keine offen antisemitischen Inhalte – wir werden also damit leben müssen.
Medium: Table.Media
Datum: 23.05.2024
Autorin: Anne Brüning